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注冊在制度的籠子里管好權(quán)用好錢
最高檢推出《檢察計劃財務(wù)裝備工作職業(yè)規(guī)范》強化理財績效
2013年9月13日，財政部行政政法司領(lǐng)導(dǎo)一行來到最高檢，共同研究制定《人民檢察院財務(wù)管理暫行辦法》，調(diào)研省以下財物統(tǒng)管改革等情況。辛林?jǐn)z
王魯坤/制圖
近日，一本厚達(dá)959頁的《檢察計劃財務(wù)裝備工作職業(yè)規(guī)范》，擺在了最高人民檢察院機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)和直屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的案頭。這本書匯集了近年來中央及相關(guān)部門、最高檢出臺的《人民檢察院財務(wù)管理暫行辦法》、《最高人民檢察院內(nèi)部審計工作暫行規(guī)定》和《最高人民檢察院機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理實施辦法》等制度。
“制度是條紅線，也是個警鐘。建立和完善相關(guān)計財制度，就是要提醒大家在制度的籠子里高效清廉地管住權(quán)用好錢，把有限的資金用在刀刃上。這些制度不僅要管眼前，而且要重長遠(yuǎn);不僅僅約束別人，更多是約束自己;不僅僅是規(guī)范用權(quán)用錢，更是文化軟實力的縮影。只有花大力氣在制度建設(shè)上做文章，才能真正做檢察機關(guān)的‘紅管家’。”最高檢計財局負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時說。
法治思維:加強檢察計財制度建設(shè)的理念牽引
檢察機關(guān)計財裝備部門管錢管物，責(zé)任重大。曹建明檢察長強調(diào)，“各級檢察機關(guān)要把規(guī)范化建設(shè)貫穿檢務(wù)保障工作始終，克服重投入、輕管理的傾向，依法理財、科學(xué)理財、民主理財，敢于管理、嚴(yán)格管理、善于管理，建立一套符合檢察工作實際、具有檢務(wù)保障特色、規(guī)范行之有效的管理辦法，向管理要質(zhì)量、要效益。”按照這一要求，為貫徹落實中央八項規(guī)定和強化“兩個責(zé)任”指示精神，最高檢計財局對各個崗位的廉政風(fēng)險點進(jìn)行了認(rèn)真排查，不斷探尋健全制度規(guī)范用權(quán)的路徑與方法，明確管理責(zé)任，細(xì)化管理流程，切實做到行有方向動有規(guī)矩。
在厲行節(jié)約成為時代主題的大背景下，如何改進(jìn)工作作風(fēng)，提高支出效益，把有限的資金用在最需要的地方，考驗著計財工作的治理能力和現(xiàn)代化管理水平。特別是2013年中央對一般性支出壓減5%后，“兩法”實施后檢察機關(guān)反腐查案、來訪接待等業(yè)務(wù)量激增帶來的壓力前所未有，能“要”來的錢少了，檢察業(yè)務(wù)的硬性支出反而增多了。這對矛盾如何破解?唯一的出路，就是在制度的牽引下加強規(guī)范管理，緊摳細(xì)挖，厲行節(jié)約，不斷提高經(jīng)費使用效益，真正把“好鋼用在刀刃上”。
“工作人員出差期間，事先經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)就近回家省親辦事的，其繞道交通費，扣除出差直線交通費，多開支的部分由個人自理。繞道和在家期間不予報銷住宿費、伙食補助費和市內(nèi)交通費。”這是今年剛公布的《最高人民檢察院機關(guān)差旅費管理辦法》中的一項規(guī)定;
“嚴(yán)格控制會議數(shù)量、規(guī)模和時間。非特殊情況并按程序批準(zhǔn)，不得召開計劃外會議。不得在風(fēng)景名勝、旅游景點召開會議。切實控制參會人數(shù)，不得邀請無關(guān)人員參會。各類會議時間均不得超過2天。”2013年最高檢印發(fā)《檢察機關(guān)厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費若干規(guī)定》，對舉辦會議作出相關(guān)規(guī)定;
……
正是這一條條看似瑣碎平常的規(guī)定，組成了檢察計財部門嚴(yán)密的制度體系和約束規(guī)范。“按制度辦事，按規(guī)矩辦事，按法律辦事”已漸漸成為一種規(guī)范用錢、廉潔用權(quán)的法治思維，一套系統(tǒng)、專業(yè)、高效、透明的制度機制逐漸建立起來。
中央深化司法體制改革的試點工作開展后，如何更好探索建立“省以下檢察院經(jīng)費省級統(tǒng)一管理的機制”，既需要制度的創(chuàng)新，更離不開法治思維的牽引。一些試點省市檢察機關(guān)邊推進(jìn)改革邊總結(jié)經(jīng)驗，取得了兩不誤兩促進(jìn)的效果。上海市檢察院加強內(nèi)部管理規(guī)范的健全完善，起草制定了《上海市檢察機關(guān)經(jīng)費管理和資產(chǎn)管理暫行辦法》等制度規(guī)范。廣東省檢察院、湖北省檢察院制定出臺了經(jīng)費保障和資產(chǎn)統(tǒng)一管理等相關(guān)制度。
“先有預(yù)算后有支出”“要錢難花錢更難”“用錢必問效，無效必問責(zé)”等觀念近年來已經(jīng)在檢察計財工作中逐步強化，傳統(tǒng)的“先干事后要錢，先要錢后追加，先模糊后細(xì)化”等做法由于各項制度和規(guī)范的確立而得到了有效的轉(zhuǎn)變。一位省級檢察院從事多年檢察計財工作的干部說:“現(xiàn)在各項制度不斷確立和細(xì)化，絕大多數(shù)事項都有可依可查的明文規(guī)定，使得變通的尺度空間減小，大家現(xiàn)在就認(rèn)準(zhǔn)要按規(guī)章辦事，按法律辦事，工作起來就簡單多了。”
于法周延:《職業(yè)規(guī)范》匯集149項管理制度
《檢察計劃財務(wù)裝備工作職業(yè)規(guī)范》匯集了149項管理制度，被視作檢察計財工作“法之大成”，引起了專業(yè)人員的積極反響。“正因為把制度規(guī)范了、細(xì)化了，全體檢察計財人才有了依法民主科學(xué)理財?shù)闹贫纫罁?jù)，檢察干警也有了規(guī)范用財、監(jiān)督用財?shù)闹贫纫罋w。”最高檢計財局負(fù)責(zé)人介紹說。
149項制度中，僅今年以來由中央和最高檢制定出臺的制度就達(dá)到18項之多。而《檢察機關(guān)計劃財務(wù)裝備工作基本規(guī)范》里包含的職責(zé)規(guī)范、預(yù)算管理、財務(wù)會計管理、國有資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府采購管理、審計監(jiān)督等，幾乎涵蓋了計財裝備工作的全部11個環(huán)節(jié)。
今年1月1日起實施的《人民檢察院財務(wù)管理暫行辦法》，是由財政部和最高檢在本輪司法改革啟動之際，率先推出的政法機關(guān)首部財務(wù)規(guī)章。這部被稱為檢察計財工作“基本法”的制度填補了檢察機關(guān)從前沒有專門財務(wù)管理工作規(guī)程的空白。在《辦法》中，財政部與最高檢重新劃定了日常運行公用經(jīng)費和辦案經(jīng)費的范圍，修訂了檢察業(yè)務(wù)費開支范圍，豐富和發(fā)展了財務(wù)管理工作的具體要求和內(nèi)容(最高檢調(diào)整財政科目631個)，讓檢察機關(guān)財務(wù)管理工作真正做到了有據(jù)可循、有法可依。
順應(yīng)中央節(jié)儉高效的要求，今年以來最高檢先后制定了《國內(nèi)公務(wù)與接待管理實施辦法》、《最高人民檢察院內(nèi)部審計工作暫行規(guī)定》和《計劃財務(wù)裝備局工作規(guī)則》等8項新規(guī)定新辦法，對公務(wù)接待、項目支出、會議差旅開支、辦公裝備配置等提出具體量化措施，明確了公務(wù)接待實行預(yù)算控制、事前審核與報銷審批相結(jié)合的制度，有效降低了費用開支，且提高了檢察業(yè)務(wù)支出的效率。可以說，各項具體制度的推出就是對中央方針要求的最好貫徹和落實。
制度建設(shè)既需要自上而下的頂層設(shè)計，也離不開基層創(chuàng)造性的細(xì)化與完善。目前，省市檢察機關(guān)在學(xué)習(xí)和貫徹各項計財制度的同時，根據(jù)自身情況擬定出臺了符合各自實際的細(xì)化方案。安徽省檢察院制定完善了《安徽省人民檢察院財務(wù)管理辦法》等一系列財務(wù)管理規(guī)章制度，推出并實行經(jīng)費包干管理制度。江西省檢察院制定了《江西省人民檢察院機關(guān)財務(wù)管理辦法》和《江西省人民檢察院機關(guān)固定資產(chǎn)管理暫行辦法》等。正如最高檢計財局的負(fù)責(zé)人所言:“制度不僅要緊貼工作要求，還要適當(dāng)走在時代的前面，體現(xiàn)一定的前瞻性。只有依靠法治思維和法治方式推動工作，才能發(fā)揮制度管基礎(chǔ)管長遠(yuǎn)管根本的作用，建立充分的制度自信，推動制度文明建設(shè)。”
于事簡便:制度建設(shè)逐步顯現(xiàn)預(yù)期效果
《最高人民檢察院機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理實施辦法》、《最高人民檢察院機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待工作餐標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等規(guī)定的陸續(xù)推出和執(zhí)行，明確了費用支出審批程序和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，最高檢“三公經(jīng)費”連續(xù)兩年走低。公務(wù)接待方面，相關(guān)制度規(guī)定，通過部門申請、機關(guān)食堂確認(rèn)、計財局簽字等方式，讓食堂接待為主外出就餐為輔、事前嚴(yán)格審核和事后報銷審批相結(jié)合的規(guī)定得到了全面的落實。截至8月6日，最高檢機關(guān)2014年公務(wù)用車購置費支出為零，公務(wù)接待支出大幅縮減，公務(wù)用餐除特殊情況外均在機關(guān)食堂安排。
內(nèi)部審計一直是檢察機關(guān)提高管理水平和資金使用效益的一項重要內(nèi)容，今年1月初，最高檢出臺了《最高人民檢察院內(nèi)部審計工作暫行規(guī)定》，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，促進(jìn)廉政風(fēng)險防控。某省級院在內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)某基層院虛列差旅費支出，在“暫存款”科目列支辦案費、培訓(xùn)費、會議費等問題后，及時與該院直接溝通，下發(fā)審計整改通知書，安排專人幫助該院完善各項財務(wù)制度，及時對整改情況進(jìn)行檢查，對其重點監(jiān)控和幫扶。
“誰怠慢制度，誰就可能犯錯誤甚至是滑向犯罪的深淵。”為了使制度鏈條體系更加體現(xiàn)完整性、嚴(yán)密性、統(tǒng)一性，最高檢計財局的工作人員著眼于強化制約、強化監(jiān)督、強化平衡的原則，通過相關(guān)制度的確立，使計財部門在花錢理財檢務(wù)保障方面，構(gòu)建了干警自覺監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、部門之間相互監(jiān)督、內(nèi)部審計和國家專項審計監(jiān)督等“四位一體”的監(jiān)督制約模式。
科學(xué)理財、精細(xì)管理是制度建設(shè)的具體體現(xiàn)，為此，最高檢計財局還“翻箱倒柜看家底，雞蛋殼里挑骨頭”，對最高檢資產(chǎn)管理進(jìn)行了摸底和排查。通過去年下半年近半年的時間，最高檢計財部門牽頭組織完成了最高檢機關(guān)資產(chǎn)清查工作，實地盤點500多處，核實固定資產(chǎn)1.5萬多件，對9987項、3.41億元賬面資產(chǎn)進(jìn)行梳理，有效解決歷史積存的問題，受到最高檢副檢察長張常韌的充分肯定。最高檢計財局的工作人員說:“以前各部門申請要增配電腦，增配辦公設(shè)備，我們怕耽誤部門工作也不敢細(xì)究，但現(xiàn)在摸清家底了，資產(chǎn)設(shè)備系統(tǒng)有了明細(xì)賬，我們辦理起相關(guān)工作來就有根有據(jù)了，這無形中可以規(guī)范和節(jié)約一大筆經(jīng)費支出。”
■各地計財管理規(guī)范建設(shè)經(jīng)驗
●天津市檢察院:
研究制定《天津市人民檢察院部門預(yù)算編制管理辦法》，要求各級檢察機關(guān)逐月上報重點支出月報表，對“三公經(jīng)費”實行重點監(jiān)管。先后修訂了《天津市檢察機關(guān)差旅費管理辦法》等十幾項管理制度，真正做到了由從前查錯防弊的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向高效規(guī)范的事前、事中監(jiān)督。
●安徽省檢察院:
實行經(jīng)費包干管理制度，經(jīng)費預(yù)算分配到各內(nèi)設(shè)機構(gòu)，財務(wù)部門按月統(tǒng)計支出數(shù)額，并經(jīng)核對后及時上網(wǎng)公示。建立健全內(nèi)控流程，增設(shè)了出納單據(jù)月交接制度、轉(zhuǎn)賬登記核對制度，以及網(wǎng)上申報流程審核制、統(tǒng)發(fā)銀行月余額對賬制等。
●陜西省檢察院:
先后修訂完善了財務(wù)管理制度、扣押款物管理制度、槍支彈藥管理制度、車輛管理規(guī)定和固定資產(chǎn)管理制度。認(rèn)真執(zhí)行《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，建立資產(chǎn)管理與運行機制，明確管理權(quán)限和管理責(zé)任，確保國有資產(chǎn)管理的科學(xué)化和規(guī)范化。
●江西省檢察院:
制定《江西省人民檢察院機關(guān)固定資產(chǎn)管理暫行辦法》等規(guī)章制度，努力使固定資產(chǎn)管理工作適應(yīng)財政改革形勢的要求，并劃分確定了固定資產(chǎn)三級管理的管理層次，成立了固定資產(chǎn)集中采購和招標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組織、管理、監(jiān)督集中采購和公開招標(biāo)的全過程。
●甘肅省檢察院:
制定了《甘肅省檢察機關(guān)計財條線績效考核細(xì)則》，每年考核結(jié)果在省院內(nèi)網(wǎng)上公示，并與評先表彰、經(jīng)費分配和推薦競職掛鉤。同時，通過分析年度績效考核結(jié)果，發(fā)現(xiàn)好的經(jīng)驗做法、存在的問題困難，總結(jié)歸納后向院黨組匯報，為工作決策提供依據(jù)。
●內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院:
細(xì)化了《人民檢察院財務(wù)管理暫行辦法》，對各項經(jīng)費的開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、報銷等程序進(jìn)行了具體的規(guī)定和解釋。嚴(yán)格公務(wù)接待管理，杜絕“口中浪費”;規(guī)范公務(wù)用車制度，減少“腳下耗費”;細(xì)化吃住行管理，控制“外出花費”;嚴(yán)格監(jiān)督檢查，實行“陽光消費”。
●福建省檢察院:
先后制定了《福建省檢察機關(guān)執(zhí)法執(zhí)勤車輛管理辦法》、《福建省政法基建債務(wù)化解方案》等相關(guān)文件，在全省三級檢察院統(tǒng)一開發(fā)了設(shè)備管理軟件，將全省檢察機關(guān)歷年來用中央?？畈少彽霓k案設(shè)備統(tǒng)一錄入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息化管理。
●山東省檢察院:
專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強全省檢察機關(guān)“兩房”建設(shè)的意見》，做到工程建設(shè)和廉政建設(shè)同步實施。制定并嚴(yán)格執(zhí)行《山東省人民檢察院機關(guān)接待工作管理規(guī)定》，實行分檔定標(biāo)、分工負(fù)責(zé)、嚴(yán)格審批。嚴(yán)格執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費開支范圍，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費和差旅費支出。